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【专访】国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎

时间:2018-08-08 09:33:20 来源: 安仁智库

  特色小镇所需要的创新,所对应的时空条件,都跟以前迥然不同,它需要创新要素的集合,创新的难度、强度是以往所有的开发所没有的。

  特色小镇建设,在神州大地已形成一股热潮。

  究竟特色小镇的建设门槛有多高?

  需要做好哪些工作?

  发达国家的经验有哪些?

  政府在其中的角色是什么?

  国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎做出了如下回答。

  建成一个真正的特色小镇,最起码需要20年时间!

  问:去年以来,多个省市提出特色小镇的建设目标,比如要3年建100个甚至更多,在你看来是否可行?

  冯奎:建设特色小镇所需要的条件,远远超过了一般综合体的开发,超过了房地产的开发,超过了一般人说的园区项目的开发。第一,它需要多种要素的综合。第二,特色小镇需要一个相对比较优越的交通环境,但它往往不在大都市的中心区,那么它周边的环境并不具备很多资源可以支持它。举个例子,都市区的“烂尾楼”,总会有人来接盘,无非价格问题。但是如果换成特色小镇,一看它在那半死不活,连救都没有人救它。

  目前全国的建制镇就有两万多个,各类的园区上万个,各类的创新综合体数以千计,大家都是发展的空间平台,在这种情况下横空出世一些特色小镇,如果没有自己的特色产业、特色的产品,很容易很快就“秋风扫落叶”。

  所以在这种情况下,对它的这种创新的品质要求很高、很综合,要求在很小的空间上,把资源堆积起来。而这些往往都是这个特色小镇所缺少的,所以特色小镇的门槛,其实要求很高。

  问:特色小镇的建设门槛,具体有哪些呢?

  冯奎:很多人只是看到表象,误以为特色小镇的门槛很低。因为有些人误认为只是在开发一平方公里、三平方公里,最大不到十平方公里的地区,更大的我们都开发过,认为不在话下。有些人认为,特色小镇无非就是搞一到两个产业,而自己在很多地方都已经有了培育产业的经验。还有人认为,特色小镇所需要的这种资本量,并不像开发几十平方公里、几百平方公里要求那么大,因此他觉得,我已积累的技术、管理、产业,完全可以应对,“杀鸡焉用宰牛刀”。

  但是这恰恰忘记了,特色小镇所需要的创新,所对应的时空条件,都跟以前迥然不同,它需要创新要素的集合,创新的难度、强度是以往所有的开发所没有的。再加上时代变了,现在特色小镇是在新常态条件下进行,我们的很多产品生产过剩,跟不上需要,特色小镇能够用到的现有资源有限。最后,特色小镇占地通常比较小,在很多地方具备休闲特色小镇想象的空间,所以面临的低水平竞争者非常多。

  

 

  问:3年打造期是否太短了,像浙江的特色小镇的开发都持续了一二十年。

  冯奎:确实。有很多特色小镇,都是从其他类型的空间开发中脱胎而出的,它的“根”实际上已经有很多年了。像浙江的这些小镇,因为在浙江一直有这种小空间开发的基因,如今称它们为特色小镇,但它实际已经有很长时间的历史。

  像达沃斯也可以叫做一个特色小镇,从施瓦布在那个地方创建世界经济论坛的时候,到现在也有将近50年的历史。在这几十年里,沉淀下了很多文化、民俗,跟周围的景观逐步地融合。而我们现在是要在短时间内打造特色小镇。

  一个真正的特色小镇,它从规划到建设,到运营,到基本的功能完备,这最起码得用20年时间,因此很多地方说3年打造成功多少特色小镇,这个实际上是一种很粗糙的说法,或者是不了解其中的规律。如果一些地方,满足于一任政府之内,就要打造多少工程,只能是拔苗助长,只能是一堆形象工程。

  问:浙江已有一些比较成功的案例,为何特色小镇会在浙江率先兴起?

  冯奎:这有几个方面。一方面浙江有它的产业基础,尤其那种块状产业、特色产业,比方说像领带、袜子这些,产业很小,但是市场占有率很大,浙江这一类的小产业类型非常多。社会资本是第二个方面,当地社会资本非常雄厚,小老板特别多。比如像慈溪,平均一户人家注册有四个公司。第三,他们从上个世纪80年代就一直探讨,如何在“螺蛳壳里做道场”。

  早就总结出所谓的“浙江经验”、“浙江现象”,指的就是小城镇加特色产业,小城镇、小产业、小投入,但是最后做成很大一个市场,他们叫块状产业。

  再加上在这一轮特色小镇发展过程当中,浙江率先在政策上做了探讨,由省里面的有关负责人担任组长。包括工商、税务、科教、组织、人事、发改委、住建等很多部门都在研究如何推动特色小镇发展。

  浙江有这种“将比较多的资源堆积在一个小空间”上面的创新能力,所以特色小镇在这个地方就率先发展起来了。

  特色小镇能给政府带来哪些收益?

  问:你曾讲,想象力对于特色小镇很重要,如何理解这种“想象力”?

  冯奎:特色小镇的要素之一,就是一定要有创意的元素在里面。这种元素体现为人对于已经有的东西的改造,对于未来的事物的一种构想。这些方面是我们缺少的。和国外一些成功的特色小镇相比,当我们在讲制造业的时候,别人可能已经做到了工业旅游;我们现在也讲工业旅游,但是别人已经在讲地方的文化。讲地方如何去传承当地的文化,并且和当地的景观结合起来。甚至,别人已经讲到了一个小镇的精神,跟它怎么结合,比如美国知名的巧克力小镇Herssey Park。巧克力所反映的精神,是甜蜜的、温情的,充满创意的。

  也就是说,我们的特色小镇,应该是讲产业、讲人文、讲景观,然而实际上我们的差距还很大。我们还处在一个分割的状态,别人已经融为一体了。那些发达国家的特色小镇都有很深厚的根脉在里面,它的基因、文化的元素,深深地渗透在这里面。由于这种水平的差异,无论从一个小镇的景观塑造,从它的一个标志物,从它的宣传口号,从产品造型,从和周围环境的关联这些方面,都有好多我们想象不到的东西。

  我们对于特色小镇规律的认识,刚刚在浅表层,特色小镇如何在中国延续,我觉得是一个问题。特色小镇的延续和大城市或企业的延续不一样,它也不是一个工厂、一个企业,也不是一个园区。就像前两年大家一哄而起的综合体,现在有很多已经是一片萧条,这也给我们带来了一些提醒。

  问:一个成功的特色小镇,究竟能为地方政府带来什么好处?

  冯奎:一个好的特色小镇,它要取得的是长远收益,这个和短期收益是不同的。短期收益指的是,我们在以往主要是成片卖地,收取土地出让金,用土地出让金补充政府基础设施投入的不足。而一个特色小镇,它是要通过小镇的发展,解决当地的就业,吸引中小企业和一些特色产业入驻,以使得这个地方源源不断地产生税收。它不可能是暴利,而是一个长期的、稳定的收益。浙江有些地方已经初露端倪。

  第二个是要取得综合收益,而不是单一收益。一个特色小镇,能够改善人们的居住环境,提供休闲娱乐的空间,使得人们多了一个旅游的去处,而且它能够吸引新经济在当地落户,改善了一个区域的投资品质和投资环境。

  再一个,特色小镇还提供了一种制度上的收益。因为特色小镇的发展和传统的建制镇发展、和园区开发、组织模式都不一样。它特别注重社会资本的运营,注重在特色小镇发展过程当中,镇中企业规划咨询、服务、基础设施运营,方方面面的一种协作。那么这方面培养出来的发展机制,实际上是最具有生生不息的活力,我觉得这种东西,也非常有价值。

  譬如说像浙江在特色小镇发展的过程中,进行了一系列的商事制度改革,让企业登记更便捷了,在税收上对小微企业都有很多重点支持、辅助。部门之间讲究协同作战,来推动这个区域的投资环境的改善,它实际上带来了这两方面的改善。而发展的主体变成了社会资本,变成了中小企业。所以说从特色小镇的这种发展上来说,它一定要立足这样的长远综合方面来谋划。

  问:如果是一项长期任务,地方政府在特色小镇建设过程中的角色是怎样的?

  冯奎:特色小镇的发展,会有一些宏观政策的支持。但是特别强调一条,它要发挥社会资本的主体作用。政府是引导,社会资本是主体。第二个方面,不但要强调社会资本,更需要转变特色小镇的投资运行机制,要发挥市场机制的这样的作用。就是特色小镇不能又成为政府手里的“烫手山芋”。

  如何转变这种机制呢?一个特色小镇从它发展开始,就应该促进政府、社会、投资的运营主体、咨询机构以至于未来特色小镇的消费者,形成合伙人一样的制度,要有这种合伙的意识来推动它。

  巧克力小镇Herssey Park,它实际上是由一家公司来长期运营。开始的时候,一个企业就是一个镇,后来这个企业不断地推动它的城镇功能的完善,功能完善之后吸引很多的就业,具有开发性、包容性。反观现在我国特色小镇的发展,东部地区已经从规划、建设开始,就把社会资本引入,政府的作用是设置好一些投资标准,规模标准,控制住投资的门槛和方向,政府要做一些调节。政府还要做的工作,是你创建成功以后,我来验收。

  问:现在很多地方建设特色小镇的急迫的短板可能是资金,因此多地都提到用PPP这种模式去融资,您觉得它是否适合特色小镇?

  冯奎:特色小镇发展当中,它可以吸纳很多的投资主体在不同环节来参与,比方说土地的一级开发,特色产业打造上,城市功能的塑造等等,在启动投融资的路径方面,这些社会资本都可以参与。参与的方式也有很多种,比方说可以发起基金,用开发性金融手段,可以用商业贷款、政府贴息,也可以用其他类型的贷款资金,PPP只是当中的一种。

  目前来说,发展特色小镇需要的资金量很大,按照浙江的经验,一般要求50个亿,就是三年要投资50个亿,中西部的地方要30个亿。很显然,财政资金是不够的。所以这就为社会资本的加入,找到了必要性和可行性。因此PPP这个模式是可以探索的方式当中的一种。

  但是PPP模式,也有它的一些局限性。第一,并不是所有的项目都适合搞PPP。第二,特色小镇相对来说面积较小,能不能提供源源不断的收益?在社会资本介入之后,我们对于它存续的时间段,对于未来的预期也还有不确定性,这也为PPP介入特色小镇带来了一些挑战。

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